Управление русской православной церкви

Действующие ныне основные законы признают наличие существования двух видов управления: управления Верховного и управления подчиненного.

Понятия эти входили и в старые основные законы, образуя статьи 80 и 81, из которых первая воспроизведена ныне полностью в статье 10 основных законов, которая говорит так: «Власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору в пределах всего государства Российского.

В управлении Верховном власть Его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от Него, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим Его Именем и по Его повелениям. Это разделение, ясно установленное еще Сперанским, сохранило силу до настоящего времени и имеет свое значение, вопреки мнению Лазаревского, считающего неудачной идею противоположения этих двух понятий. Понятие управления с течением времени, как мы видели, отделялось от законодательства, а поэтому мы ранее, чем изложить характер современного положения управления, обратимся к прежним его определениям. Вот почему прежде всего мы постараемся несколько познакомиться с определением, которое давалось управлению Сперанским*: «Власть верховная действует или законами или повелениями; в первом отношении она законодательствует (regue), во втором она правит (gouveme). В правильной монархии ни законодательство без правления, ни правление без законодательства быть не могут. Править есть 1) прилагать общие законы к делам и определенным случаям; 2) когда случай не объем- лется общим законом или по чрезвычайности его, или же потому, что закон его не предвидел или достаточно не определил, а между тем он есть поставлен, тогда править есть разрешать случаи сего рода отдельно по общему разуму законов по правде и справедливости. Первый вид правления, приложение общих законов к делам, вверяется обыкновенно установлениями; но вверяется всегда с большим или меньшим ограничением и с предоставлением некоторых случаев непосредственному действию Верховной власти. Посему установления управляют делами (administrent), а власть Верховная правит установлениями, и сверх того, она правит тем родом дел, кои она себе непосредственно предоставила. Второй вид правления, разрешение случаев чрезвычайных или законом неопределенных, не вверяется установлениям, но порядком, особенно для сего предназначенным, восходит к непосредственному Верховной власти усмотрению». В этих словах, определяющих, в сущности, все пространство действия Верховной власти, мы находим и тот круг деятельности Верховного управления, который изложен в настоящих основных законах — править установлениями и разрешать случаи, превышающие власть, им вверенную. Вместе с тем Сперанский сближал понятие Верховного управления с законодательной властью и находил, что власть законодательная и власть Верховного правления, совокупно взятые, именуются державой или властью державной (la souverainete, pouvoir souverain).

Градовский поддерживал взгляд Сперанского в этом отношении и находил, что разделение понятия Верховного и подчиненного управления является «отличительной особенностью русского государственного права, как права неограниченной монархии». Вместе с этим он находил, что наши установления также делятся на два разряда. Одни принимают участие в осуществлении монархом власти Верховного управления, другие же ведают разные предметы администрации. Шире еще на этот вопрос смотрел Энгель- ман, он под понятие Верховного управления подводил всю деятельность монарха, в том числе даже и законодательную.

Близко к такому широкому взгляду Энгельмана на содержание Верховного управления подходил в свое время и Коркунов, считая, что различие между законодательными и правительственными актами чисто формального характера, а поэтому «понятие законодательства предполагает только обособление в общей сфере Верховного управления особой группы актов власти, имеющих одну определенную форму, придающую им высшую, безусловную силу».

Такое обособление законодательства Коркунов не считает принадлежностью какого-либо отдельного вида государственного устройства. В «Указе и законе» Коркунов ближе входит в понятие разграничения Верховного управления и законодательства: «Компетенция Верховного управления не определяется какими-либо положительными началами, а только, так сказать, отрицательно. И для Верховного управления обязательны законодательные постановления. И Верховное управление не имеет права вторгаться в разрешение дел, подлежащих ведению судебной власти. Но за этими двумя ограничениями деятельность Верховного управления совершенно свободна. Ему предоставляется не заведование отдельными, наперед определенными задачами государственной жизни, а дается общее полномочие управления государством. Поэтому Верховное управление распространяет свою власть на все, что прямым постановлением закона не изъято из его ведения, как законодательное или судебное дело.

Компетенция Верховного управления составляет, так сказать, общее правило… Самостоятельные указы, без особого на то полномочия закона, могут быть издаваемы только органами Верховного управления. Но этими ограничениями по различию органов, издающих указы, и исчерпывается все ограничение права издания самостоятельных указов. Относительно содержания самостоятельных указов никаких особых ограничений не может быть установлено. Как и все другие указы, самостоятельные указы имеют обязательную силу лишь под условием не противоречия законам, но в этих условиях и ими могут быть устанавливаемы юридические нормы». Вместе с тем следует отметить, в дополнение к указанному Градовским и поддерживаемому Коркуновым делению установлений на органы Верховного и подчиненного управления, что признаком этого деления служила и служит подчиненность органов подчиненного управления Сенату, власть которого ограничивается единой властью Императорского Величества (Статья 197 учреждения Правительствующего Сената). Установления, являвшиеся помощниками монарха в Верховном управлении, совещательными при нем органами, не подчиненными Сенату, были: Государственный Совет, Совет и Комитет министров, Императорская Главная Квартира, Собственная Его Императорского Величества Канцелярия, Канцелярия по принятию прошений, министерство Двора, ведомство учреждений Императрицы Марии. Профессор Энгельман видел Верховное управление в лице отдельных министров, входящих к монарху с всеподданнейшими докладами, а к числу перечисленных установлений присоединял Военный Совет и Адмиралтейств- Совет, которые, в общем, не подчинены Правительствующему Сенату, хотя по некоторым вопросам все-таки вносят дела на его рассмотрение (статьи 134-144 учреждения Правительствующего Сената). Сюда же следует еще добавить Комитет финансов, который хотя и существовал целое столетие, но получил письменный устав лишь 28 марта 1906 года, и ряд различных временно существовавших комитетов и советов, например Польский, Кавказский, Совет государственной обороны. С изданием новых основных законов, с реформами 1905-1906 годов понятие Верховного управления не исчезло, а, наоборот, вылилось в определенную форму, как на это указывает указ 23 февраля 1906 года; все органы подчиненного управления по-прежнему остались под главенством Правительствующего Сената; установления совещательные по делам Верховного управления остались прежние с известными, впрочем, изменениями: во-первых, из числа их исключен Комитет министров, ввиду его упразднения, но зато чрезвычайно расширились за его счет совещательные и самостоятельные функции Совета министров. Государственный Совет, ввиду предоставления его ведению исключительно законодательных функций, передал, как уже указывалось, часть дел административного характера, которые входили в его компетенцию, в свои департаменты. Остальные учреждения не изменили своего положения, и ведомство учреждений Императрицы Марии сохранило свое прежнее устройство, свою самостоятельность от других органов, как управления, так и законодательства, свой отдельный бюджет, не подлежащий ведению общих законодательных органов и утверждаемый ежегодно 1 января Государем по непосредственному докладу главноуправляющего в порядке управления. Стоящий во главе ведомства Опекунский совет, при нынешней обшей группировке высших государственных установлений, является совещательным органом Верховного управления в специальной, присвоенной ему области, пользующимся полной в ней автономией как в распоряжении своими средствами, доходами и принадлежащими ему охраненными законами монополиями (издание игральных карт), так и в установлении внутреннего распорядка в своих учреждениях и учебных заведениях, подчиняясь непосредственно Высочайшим повелениям как Государя, так и Государыни.

Общее положение Верховного управления, как оно определено указом 23 апреля 1906 года, так и статьями основных законов, заставляет видеть в нем, вопреки некоторым мнениям, особое функционирование власти в определенных конституцией случаях, власти по форме административного, а по существу нередко законодательного свойства. Наличие такой власти требует ясного изложения се функционирования и тех случаев, когда она применяется. Если действие управления подчиненного не нуждается в подробном рассмотрении, то действие управления Верховного, ввиду широкой области его применений, должно быть в настоящем месте точно представлено. Поэтому мы, разделив понятие управления на две части, приступим к рассмотрению каждой.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *